Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782




НазваниеИнститут Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782
страница10/37
Дата публикации24.02.2013
Размер5.1 Mb.
ТипОтчет
litcey.ru > Финансы > Отчет
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   ...   37
^

3. Анализ теоретических подходов и лучшей практики зарубежных государств в области регулирования деятельности и налогообложения некоммерческих организаций

^

3.1. Теоретические аспекты деятельности некоммерческих организаций


Прежде всего, для того, чтобы оценить последствия для общества в целом того или иного подхода к регулированию налогообложения НКО, важно понять, какую функцию они выполняют и почему именно такая организационно-правовая форма может иметь преимущества перед альтернативными формами.

Основное отличие НКО от коммерческих организаций заключается в том, что они не имеют собственников, претендующих на распределение между собой прибыли, полученной организацией (хотя в некоторых случаях учредители НКО имеют право на долю имущества организации в случае прекращения своего участия или ликвидации организации, например, некоммерческое партнерство). С этим отличием связаны и другие различия между некоммерческими и прочими организациями. Из этой особенности вытекает важное следствие: рассчитанный по правилам бухгалтерского или налогового учета доход, который могут получить некоммерческие организации, не является доходом в экономико-теоретическом смысле, так как в случае некоммерческой организации не существует лица, которое могло бы использовать полученный доход для личного потребления (вопросов возможных нарушений законодательства или его обхода с использованием пробелов в законах мы не касаемся). Вероятно, именно это соображение было причиной того, что при введении в 1913 году в США налога на доходы корпораций НКО были освобождены от этого налога. Только в 1950 году был введен налог на непрофильную (не связанную с основными целями организации) деятельность некоммерческих организаций, причем основанием для его введения послужило не наличие дохода НКО, а возможность (оспариваемая некоторыми исследователями) искажений при реализации товаров и услуг на одних и тех же рынках коммерческими и освобожденными от налогов некоммерческими организациями.

В качестве примеров подобных искажений можно привести ситуацию, при которой НКО с целью получения дополнительного дохода осуществляет такую же деятельность, как и коммерческие организации на некотором рынке, и при этом пользуется льготным налогообложением. В этом случае она, в результате более низких издержек, имеет возможность не только увеличить предложение продукции на рынке, но и установить цену несколько ниже общерыночной, привлекая потребителей. Например, вуз, может, пользуясь наличием актовых залов и спортивных площадок, заниматься организацией на этих концертов, конкурируя с коммерческими концертными площадками. Или магазин при музее помимо продажи каталогов и буклетов может реализовывать приключенческие книги, конкурируя с книжными магазинами. Это (при достаточно больших масштабах деятельности НКО) приведет к снижению цены на рынке в краткосрочной перспективе и к сокращению прибыли и объемов выпуска коммерческих фирм, и, возможно, к выходу с рынка части из них. В долгосрочной перспективе, однако, результат зависит от того, произойдет ли перемещение рассматриваемой деятельности преимущественно в некоммерческий сектор. В этом случае, действительно, возможно снижение рыночной цены и искажение выбора потребителей в пользу данного продукта. Однако если доля выпуска НКО в таком рынке останется небольшой, произойдет только перемещение части объемов выпуска в сектор НКО, а цена сохранится на уровне предельных альтернативных издержек, включающих налоги. Впрочем, в США значительные усилия по продвижению предложений о налогообложении деятельности НКО, не связанной с основными целями, прилагались именно предприятиями коммерческого сектора, обеспокоенными конкуренцией со стороны НКО. Помимо этого, причиной для налогообложения доходов некоммерческих организаций послужили опасения возможности злоупотреблений посредством трансфертов денежных средств между некоммерческими и коммерческими организациями с целью минимизации налоговых обязательств последних.

Основная деятельность58, которая может осуществляться некоммерческими организациями, заключается в обеспечении неограниченного или ограниченного круга лиц общественными благами59 и благами со значительными и охватывающими широкий круг лиц экстерналиями (благами с особыми достоинствами, merit goods). При этом такой вид деятельности НКО, как оказание услуг по предоставлению помощи нуждающимся или по организации перераспределения имущества в пользу нуждающихся также можно отнести к типу благ с особыми достоинствами.

При анализе теоретических аспектов функционирования некоммерческих организаций необходимо ответить на следующий вопрос: почему роль, которую играют НКО (т.е. предоставление общественных благ или благ с особыми достоинствами), не может полноценно выполняться предприятиями государственного сектора или, по государственному заказу, коммерческими организациями?

Рассмотрим различные варианты ответов на этот вопрос, представленные в теоретической литературе. Прежде всего, при организации обеспечения указанными благами предприятиями общественного сектора размещение ресурсов между разными направлениями деятельности отражает предпочтения только части населения государства (например, большинства избирателей). В то же время существуют группы населения, которые готовы финансировать осуществление такой деятельности (например, благотворительной) в большей степени, чем это делает правительство. В этом смысле НКО дополняют деятельность государства по обеспечению общественных благ и благ с особыми достоинствами, и государство не заменяет независимых НКО60.

Отметим, что это различие предпочтений между органами государственной власти и различными группами населения не означает принципиально иные политические взгляды: бывают расхождения между членами общества и в предпочтениях относительно объема средств, направляемых на создание общественных благ или деятельность по перераспределению доходов. Всегда существуют лица, которые считают, что бюджет недостаточно финансирует все или некоторые виды общественно полезной деятельности. Такие лица могут принять участие в добровольном финансировании общественных благ. При этом доноры озабочены, чтобы предоставленные ими средства в максимально возможном объеме были направлены на реализацию программ, в которых они заинтересованы, что не может быть обеспечено в рамках перераспределения денежных средств через государственный бюджет. С этой же точки зрения подобную деятельность не могут вести и коммерческие организации, основная цель которых заключается не в обеспечении перераспределения средств, в максимально возможной степени соответствующего предпочтениям доноров, а в получении прибыли в интересах конкретных физических лиц – собственников или бенефициаров.

Важной причиной потребности общества в НКО, является неспособность «правительств, доноров и/или поставщиков заключить контракт с принуждением к его выполнению»61. Детальное исследование вопроса было осуществлено Д. Истли и М. О’Хара. При помощи двух теоретико-игровых моделей авторы показали, что при несовершенстве контракта равновесие в случае контракта с некоммерческой организацией может быть более аллокационно-эффективным, чем при контракте с коммерческой организацией, то есть «при определенных обстоятельствах НКО являются социально оптимальным механизмом обеспечения благ и услуг, выгоды от которых трудно наблюдать или измерить»62.

Существует иное объяснение роли НКО, предложенное Холтманом63. Некоммерческие организации могут обеспечивать также и предоставление услуг за плату (в модели Холтмана она может, как частный случай, быть нулевой). При таких обстоятельствах могли бы существовать коммерческие организации, получающие прибыль за организацию оказания определенных услуг. Объяснение, почему выпуск может не быть социально эффективным при организации деятельности в государственном или коммерческом секторе, заключается в наличии стохастического спроса на услуги организаций. Если при этом необходимо на длительный срок определять возможности фирмы оказывать определенный объем услуг (capacity), то производство в коммерческих фирмах осуществляется в объеме ниже общественно оптимального, а последний предполагает убыток фирмы.

Важные соображения относительно роли НКО в экономике систематизированы в ряде работ Сьюзен Роуз-Аккерман.64 Три взаимосвязанных гипотезы относительно функций некоммерческих организаций, остающихся не полностью выполненными при оказании аналогичных услуг иными организациями, коммерческими и правительственными, состоят в следующем.

Во-первых, доноры могут предпочитать делать добровольные пожертвования только некоммерческим институтам, поскольку полагают, что их дары коммерческой фирме будут трансформироваться в прибыль собственников. Использование некоммерческими организациями средств для получения частных выгод по меньшей мере незаконно. Причем одного только ограничения на распределение имущества НКО мало для того, чтобы эта гипотеза была справедливой. Для достаточного доверия доноров к НКО необходимо, чтобы существовал механизм эффективного инфорсмента этого ограничения и/или обеспечения доноров информацией о выполнении этого ограничения, а также эффективности использования средств.

Во-вторых, наличие НКО может быть реакцией на информационную асимметрию, с которой сталкиваются потребители некоторых услуг. У потребителей, так же как и у доноров, может быть убежденность, что стимулы к искажению информации у НКО меньше, так как у их сотрудников меньше возможностей получить личную выгоду от такого обмана. Если затраты на получение информации о качестве услуг высоки, может быть сделан выбор НКО в качестве поставщика услуг даже в том случае, когда потребители не разделяют идеологических предпочтений выбранной некоммерческой организации. Асимметрия может наблюдаться и в случае пожертвований. Если донор не может в полной мере проконтролировать целевое расходование средств65, он может по тем же соображениям выбрать некоммерческую организацию для их передачи конечным реципиентам.

Эти преимущества НКО могут быть отнесены и к организациям государственного сектора, но НКО могут быть предпочтительными для доноров и потребителей в том случае, когда их деятельность проще контролировать.

Третья особенность НКО – возможность большей диверсификации услуг, чем возможно в государственном секторе. Выгоды могут заключаться в уже отмеченном выше отражении предпочтений тех лиц, чьи интересы недостаточно представлены в органах, принимающих решения. Кроме того, важно, что могут быть осуществлены эксперименты, то есть применены на практике в ограниченных масштабах и без навязывания их всему населению те идеи, которые не разделяет общество в целом.

Ключевым вопросом в экономическом анализе налогообложения является вопрос исследования поведения экономических агентов в ответ на установление тех или иных налоговых правил. Изучение изменения поведения экономических агентов под воздействием налогообложения позволяет оценить потери общественного благосостояния при различных налоговых характеристиках. При анализе такие потери должны быть дополнены издержками администрирования и издержками налогоплательщиков, связанными с уплатой налогов. Сопоставление этих потерь с суммами поступающих в бюджет налогов позволяет сделать выбор в пользу той или иной налоговой системы, а также того или иного порядка налогообложения различных экономических агентов. Не всегда удается выполнить полную оценку потерь в результате налогообложения, во многих случаях исследуется влияние налогов на экономические переменные, которые предполагаются важными для общества, но в любом случае основу анализа составляет изменение поведения экономических агентов под воздействием налогов.

Для изучения поведенческих реакций требуется иметь предположения о целевых функциях экономических агентов и их ограничениях, а также о том, как под воздействием налогообложения эти ограничения или целевые функции могут измениться. Эта схема исследования успешно применяется при исследовании налогообложения разных экономических агентов различными налогами. Однако случай некоммерческих организаций особый. Для коммерческих предприятий и индивидуумов можно говорить о принципиальном согласии большинства исследователей относительно вида целевых функций ограничений, по меньшей мере, при исследовании вопросов налогообложения (они, разумеется, различаются при разной постановке вопроса). Относительно же вида целевой функции некоммерческой организации нет единого общепринятого взгляда, и, возможно, что для разных НКО целевые функции существенно различаются. Более того, если даже можно построить целевую функцию общего вида, то, вероятно, она должна иметь довольно сложный вид.

Не менее важным является вопрос об источниках финансирования деятельности НКО. Коммерческие фирмы приобретают на рынках по рыночным ценам факторы производства и продают готовую продукцию. Приобретение факторов производства может быть профинансировано из средств собственников (непосредственно внесенных в уставный капитал или полученных в результате реализации продукции, но не распределенных) или из заемных средств, которые должны быть возвращены кредитору вместе с процентом за их использование. При этом безвозмездные трансферты средств коммерческим организациям существуют, но как источник финансирования деятельности они, скорее, представляют исключение, чем правило. Некоммерческие фирмы также приобретают факторы производства, но спектр видов финансирования этих приобретений иной.

Прежде всего, естественным образом некоммерческие организации подразделяются на организации, созданные для выгоды их членов (например, клубы, ассоциации, профсоюзы, кооперативы и т.п.), и некоммерческие организации, преследующие общественную выгоду.

В первом случае основным источником финансирования деятельности являются взносы членов организации, а дополнительным источником средств может быть реализация продукции (если это разрешено законом). В некоторых случаях такие организации могут получать субсидии государства или добровольные пожертвования сторонних лиц (чаще в тех случаях, когда их деятельность сопровождается положительными внешними эффектами).

Некоммерческие организации второго типа обычно зависят от добровольных пожертвований лиц, не имеющих прямой материальной выгоды от деятельности НКО, а также от разных форм финансовой поддержки государства. Хотя немалая часть таких организаций оказывает услуги на возмездной основе (вузы, платные некоммерческие школы, медицинские организации), но и в этом случае роль пожертвований и/или государственной поддержки часто велика. НКО может также размещать временно свободные остатки средств в активы, приносящие пассивный доход (ценные бумаги, недвижимость). В некоторых случаях доноры предоставляют такие активы или средства для приобретения таких активов, ставя условием, что на финансирование основной деятельности может быть направлен только доход от этих активов. Кроме того, для финансовой поддержки основной деятельности некоммерческая организация может осуществлять побочную предпринимательскую деятельность (предпринимательскую деятельность, не связанную с основной целью создания организации), направляя чистый доход от последней на финансирование деятельности, связанной с основной целью. Впрочем, в некоторых странах непосредственное ведение такой деятельности не разрешается законом в налоговых целях, то есть в этих странах для того, чтобы соответствовать условиям особого налогового статуса, организация должна осуществлять только деятельность, связанную с основной целью, а деятельность иного характера может осуществляться дочерним предприятием, а в других странах условия осуществления не связанной с основной целью деятельности таковы, что НКО выбирают ведение такой деятельности через дочернее предприятие 66.

Такое многообразие источников получения средств ставит НКО в зависимость не только от учредителей, попечителей и иных лиц, определяющих ее задачи, но и от доноров, зависимость желания которых предоставить средства на данную деятельность от характеристик этой деятельности не может не интересовать тех, кто принимает решения на уровне НКО. Это обстоятельство еще более усложняет задачу определения вида целевой функции.

В литературе рассматривались различные варианты формального описания целей некоммерческой организации. В их числе были максимизация дохода занятых, перераспределение дохода или максимизация некоторых индикаторов количества или качества оказываемых услуг, а также функций от этих индикаторов. В работе Стейнберга67, посвященной эмпирическому анализу целевых функций некоммерческих организаций, предполагается, что целевая функция есть член следующего однопараметрического семейства:

, (1)

где

k – параметр целевой функции;

X – экзогенно заданные ресурсы;

F – расходы фирмы на сбор пожертвований;

^ C – пожертвования, получаемые фирмами, являющиеся функцией от F.

Когда k равно нулю, первое слагаемое опускается, и целевой функцией становится валовой бюджет, получаемый фирмой. При k=1 целевой функцией является чистый доход, полученный от кампании по сбору средств. Так как этот чистый доход полностью доступен для обеспечения услуг, эта цель соответствует максимизации объема предоставляемых услуг. Промежуточные значения k представляют смешанные цели, что означает, что обе задачи (и максимизация чистого дохода, направляемого на институциональные цели, и бюджета) важны для менеджера, и показатели выполнения этих задач входят в целевую функцию с определенными весами.

Некоммерческие организации, согласно классификации Стейнберга, подразделяются на пять секторов по типу оказываемых услуг68.

Первый сектор – социальное обеспечение, включает благотворительные организации, занимающиеся помощью (в том числе юридической), таким группам населения, как дети, малообеспеченные, различные меньшинства, женщины, преступники, малолетние правонарушители и т.п., а также заботой о животных и их защитой.

Второй сектор – здравоохранение в широком смысле слова, то есть включая постоянный уход за больными и престарелыми. Больницы, даже если исследовательская и образовательная деятельность являются их основной целью, включены в эту категорию.

Третий сектор – образование, включает частные некоммерческие школы от детских садов до высших учебных заведений.

Четвертый сектор – искусство и культура, объединяет организации, занимающиеся исполнением и экспозицией произведений искусства, музеи, зоопарки, исторические общества и другие аналогичные группы.

Последний, пятый, сектор представляет научно-исследовательскую деятельность. Он включает научные, исследовательские медицинские (лечебные организации включены во второй сектор) и другие ориентированные на исследования организации69.

В работе Стейнберга предполагается, что организации, принадлежащие к одному сектору, с большой вероятностью имеют совпадающие друг с другом цели, которые, однако, могут различаться между секторами. Такое совпадение целей в рамках одного сектора объясняется своего рода естественным отбором: организации в каждом секторе действуют в одинаковом окружении, которое и определяет существующие цели деятельности. Оценки на панельных данных, выполненные Стейнбергом, говорят о том, что фирмы в сфере образования и искусства «максимизируют объем выполняемых услуг», фирмы в здравоохранении – свой бюджет, а целевая функция исследовательских фирм не может быть обнаружена в семействе рассмотренных функций.

Интересные вопросы рассматриваются в работе Байзеса70, посвященной налогообложению некоммерческих организаций с осуществлением основной и побочной деятельности71 и различными целевыми функциями менеджеров. Рассматривается некоммерческая организация, производящая два блага:

x – частное благо, не порождающее значительных внешних эффектов, реализуется на рынке несовершенной конкуренции некоммерческих с коммерческими фирмами (и, следовательно, с убывающей средней и предельной выручкой),

z – чистое или промежуточное общественное благо, порождает значительные внешние эффекты и может обеспечиваться или бесплатно или за плату, меньшую, чем издержки на единицу продукции (так как она не может превышать величину частных выгод).

Предполагается, что целевая функция НКО есть целевая функция совета, управляющего организацией, , при . То есть совет, управляющий НКО, рассматривает как положительный результат увеличение производства институционального блага z и как негативный прирост выпуска коммерческого блага x при прочих равных.

Менеджер максимизирует собственную функцию полезности, при , где М – административные издержки.

Предполагается, что выпуск частного блага приносит прибыль ^ А, при этом выпуск общественного блага порождает бюджетный дефицит В. Как А, так и В зависят, соответственно, от х и z, а также от параметров бюджетно-налоговой политики. Вид этих функций определяется издержками производства каждого их благ и реакцией доноров на применяемые налоговые меры.

Ограничение нераспределения имеет вид А + В = М.

Оно же является бюджетным ограничением в модели.

Менеджеры подразделяются на две группы: менеджеры, которые привержены основным целям и идеям некоммерческой организации (committed manager), мы далее называем такого менеджера «идейным» или преданным основной идее организации менеджером, и менеджеры, которые, хотя и заботятся о достижении основных целей, но не в силу личной заинтересованности в этих целях, а потому, что успех организации в достижении этих целей наблюдаем заинтересованными лицами и свидетельствует о его профессиональных успехах (повышает его репутацию, самооценку и т.п.), то есть «чистые» менеджеры. Вознаграждение менеджера предполагается фиксированным72.

В случае «идейного» менеджера, то есть такого, который разделяет цели организации, или , , : выпуск обоих благ зависит от степени, в которой менеджеру нравится z и не нравится x; вся коммерческая прибыль полностью используется на покрытие дефицита бюджета деятельности по выпуску общественных благ, а предельная полезность административных расходов равна нулю. Производство побочного (коммерческого) блага позволяет только получить доход, необходимый для расширения институциональной деятельности.

«Чистый» менеджер максимизирует в большей степени свои личные выгоды, но в условиях ограничений на получение заработной платы он заинтересован в увеличении административных расходов, которые позволяют ему уменьшить его личные усилия по управлению некоммерческой организацией. В то же время от успехов деятельности по выпуску общественных благ его полезность также зависит положительным образом, поскольку уровень этой деятельности служит наблюдаемым индикатором профессиональных достижений менеджера, но само производство того и другого блага не приносит ему выгоды.

Производство коммерческого блага приносит доход, который по допущению менеджер может произвольным образом распределять между административными расходами и расходами на производство блага z. То есть . Таким образом, в случае «идейного» менеджера его поведение обеспечивает максимум функции полезности совета НКО. В случае чистого менеджера прямых стимулов к увеличению выпуска z нет (его полезность положительно зависит не только от z, но и от М, а доход менеджера не зависит от z, а значит, возможен выбор производства блага z в объеме меньшем, чем предпочитает совет НКО). Поэтому в модели вводится дополнительное ограничение на выбор менеджера – , минимальный уровень объема выпуска институционального блага, который может либо явно устанавливаться советом НКО, либо осознаваться менеджером как неявный эталонный уровень в оценке его поведения. Вопрос эффективности ограничения – это вопрос возможности совета НКО определить уровень, близкий к максимально возможному при заданном уровне доступных ресурсов. Это ограничение может быть связывающим или нет – автором рассматриваются различные случаи. Единственными источниками финансирования основной деятельности НКО предполагаются частные пожертвования, прибыль от побочной деятельности и, возможно, государственные субсидии.

Инструменты налогово-бюджетной политики, анализируемые в работе, включают налогообложение дохода от коммерческой (побочной) деятельности, вычет из налоговой базы донора части средств, направляемых на финансирование некоммерческих организаций и субсидии (гранты) на единицу выпуска основного продукта z. Поскольку далее мы будем рассматривать вопросы налогообложения НКО в России, отметим особо, что в данной модели налогообложение предусмотрено только для чистого дохода от деятельности, не связанной с основной целью организации (побочной коммерческой деятельности). Например, издание вузом научных работ сотрудников вуза или пособий для студентов, даже если они продаются за деньги, рассматривается как деятельность, связанная с основной целью – обучением и научной деятельностью, а издание печатной продукции по заказам сторонних лиц, – как деятельность, не связанная с основной целью. Доходы от любой деятельности, в том числе и осуществляемой на возмездной основе, если она связана с основной целью каким-либо иным образом, чем просто получение дохода, в модели освобождена от налогообложения. Налоговая база определяется как выручка от побочной деятельности за вычетом всех издержек, необходимых для осуществления этой деятельности, независимо от источника финансирования. Российский порядок налогообложения НКО имеет существенные отличия от рассматриваемого здесь и будет анализироваться ниже.

Частные пожертвования предполагаются положительно зависящими от выпуска основного блага, z, а также от нормы вычета пожертвований из налоговой базы донора. Субсидии также положительно зависят от результатов основной деятельности. Издержки производства обоих благ предполагаются не зависящими друг от друга73.

В работе получен вывод, что при сделанных предпосылках в случае «чистого» менеджера более эффективный результат (относительно большее производство институционального блага и меньшие административные издержки) достигается при применении субсидий (грантов) в отношении основной деятельности по выпуску общественных благ, чем при освобождении коммерческой (побочной) деятельности НКО от налогообложения или уменьшении налога на доходы от побочной деятельности. В данной работе под основной (институциональной) деятельностью понимается деятельность, связанная с основной целью, то есть в приведенном выше при мере с вузом обучение, научная деятельность, издание пособий, публикация научных работ. А коммерческая деятельность (в нашем тексте она названа, в частности, побочной предпринимательской деятельностью) в этом примере представлена работой издательства или типографии по сторонним заказам.

Важно принимать во внимание, что практика налогообложения чистого дохода от деятельности, не связанной с основной целью, может приводить к уклонению от налогообложения. Например, исследование, выполненное Робертом Йетманом74, показывает, что значительная часть убытков от такой побочной деятельности (наблюдающихся в совокупности по сектору НКО в течение многих лет и сочетающаяся с прибылью от институциональной деятельности) может объясняться тем обстоятельством, что НКО завышают в отчетности расходы, понесенные в связи с осуществлением деятельности, не связанной с основной целью, за счет расходов на освобожденную от налогообложения деятельностью. Автор отмечает, что в принципе возможно и перемещение выручки в отчетности, однако не располагает достаточными инструментами анализа, позволяющими осуществить эмпирическое тестирование этой гипотезы. Отметим, что такая картина наблюдается несмотря на достаточно совершенную систему отчетности НКО в США и развитый общественный контроль деятельности НКО.

Результат для политики вычета пожертвований из налоговой базы донора зависит от того, какую долю своих налоговых сбережений75 донор направляет на финансирование НКО. Если эта доля больше 1, то итог аналогичен результату, полученному в случае субсидии. Хотя каждый из рассматриваемых автором инструментов налогово-бюджетной политики при сделанных допущениях увеличивает объем институционального выпуска, но при уменьшении налога на побочную деятельность наблюдается также и рост административных расходов.

В случае «идейного» менеджера эффективный результат при освобождении от налогообложения доходов от побочной деятельности также не возникает, но уже по иным причинам: такой менеджер при сокращении налогов на побочную деятельность при сделанных допущениях сократит коммерческую деятельность до уровня ниже эффективного (поскольку по предположению ему эта деятельность не нравится, а с отменой или снижением налога увеличивается объем доходов от данной деятельности, т.е. эффект дохода может доминировать над эффектом замещения); это означает, что потеря доходов НКО, которые могли бы быть направлены на финансирование институциональной деятельности, превысит налоговые потери правительства.

Данная модель показывает, что освобождение от налогообложения доходов от деятельности, не связанной с основными целями организации,76 может быть нерациональным не только по причине несправедливой конкуренции с коммерческими организациями, действующими на тех же рынках, но и потому, что менеджмент может неэффективно распорядиться ресурсами, которыми располагает некоммерческая организация (причем, хотя результат будет разным при разных типах менеджеров, но и в том, и в другом случае аллокационно неэффективным).

Однако применение прямых субсидий, направленных на финансирование основной деятельности НКО по выпуску общественно-полезных благ, осложняется рядом причин. Основные из них – проблема принципала-агента между правительством и НКО, а также то обстоятельство, что в некоторых случаях затруднительна количественная оценка объема произведенного блага. Кроме того, при субсидировании могут возникать дополнительные административные издержки. Вместе с тем, в отдельных случаях прямое субсидирование из бюджета услуг, предоставляемых НКО, осуществляется – например, при нормативно-подушевом финансировании образовательных услуг или оплате услуг учреждений здравоохранения из бюджета. Но в данных случаях субсидируются, в основном, государственные и муниципальные учреждения, предоставляющие широко распространенные общественные и квазиобщественные услуги по стандартной схеме.

Отметим, что НКО могут совершать разного рода злоупотребления. Например, возможна подмена основной деятельности деятельностью, уменьшающей общественное благосостояние. В России были примеры того, как при посредстве НКО легализовывалась выплата вознаграждений от частных лиц (например, предприятий или их владельцев) чиновникам государственного сектора, имеющим возможность повлиять на условия деятельности этих лиц. Другим примером может быть использование некоммерческих организаций или иных организаций, освобожденных от налогов, для минимизации налогообложения не только самих этих организаций, но и других лиц, причем со значительными потерями доходов бюджета. Например, в России в начале 1990-х гг. существовали льготы по уплате таможенных пошлин на ввоз некоторых видов товаров для организаций инвалидов, религиозных организаций и т.д. это привело к тому, что организации, имеющие льготы стали основными импортерами этих товаров. Многие коммерческие организации осуществляли импорт не самостоятельно, а через организации, имеющие льготы.

Однако здесь целесообразно отметить, что наличие разного рода злоупотреблений является, по-видимому, неизбежным, и вопрос состоит не в том, как избежать их полностью, а как ограничить их масштабы. Существенную роль может играть неналоговый контроль их деятельности. В частности, бухгалтерский учет в некоммерческих организациях и точный выбор контролирующих инстанций могут частично решить проблему. Однако детальная регламентация деятельности НКО со стороны государства может играть негативную роль: если государство будет вмешиваться в деятельность НКО, определяя размещение ресурсов между различными направлениями деятельности, а не только проверять соответствие ее характера установленным задачам, может оказаться, что первая из указанных выше задач – удовлетворение предпочтений, не совпадающих с предпочтениями государства – не будет решена. Примером излишней на наш взгляд регламентации может служить установление списка доноров, чьи средства могут быть признаны грантами и получить освобождение от налогообложения, о чем будет еще сказано ниже в разделе 5.2.1. Если неизбежен выбор между большей регламентацией деятельности с меньшим налогообложением или меньшей регламентацией, но более высокими налогами, то поиск оптимального соотношения регламентации и налогообложения представляет собой самостоятельную задачу.

Вторая категория потенциальных злоупотреблений может быть связана с использованием финансовых средств, которые применяются для целей, отличающихся от заявленных в качестве основных. Например, религиозная организация может принимать участие в поддержке политической деятельности. Или же средства могут использоваться для приобретения товаров или услуг для доноров, для вознаграждения менеджеров или для обеспечения выгод каким-либо частным лицам. Указанная проблема может быть связана со степенью прозрачности деятельности организации. Доноры, общественность и государственные органы должны знать, как используются средства и были ли они использованы на достижение уставных целей организации. Отметим, что речь идет не о деятельности как таковой, поскольку обычно она законна, а о том, связана ли эта деятельность с конкретной целью организации. Как уже отмечалось выше, некоторые НКО, такие как, например, политические партии и различные лоббистские группы, оказывают открытую поддержку политической деятельности. Однако в таких случаях информация о том, что уставная цель НКО является политической, является общедоступной, и доноры могут соответственно корректировать свои пожертвования и другие действия в отношении конкретной НКО.
* * *

Таким образом, мы рассмотрели некоторые экономико-теоретические аспекты функционирования некоммерческих организаций. В частности, была обоснована важность некоммерческих организаций как экономических агентов, не имеющих собственников, распределяющих полученную от деятельности организации прибыль между собой. Анализ показывает, что в силу ряда причин предприятия государственного сектора, а также коммерческие предприятия, действующие как государственные подрядчики или предоставляющие услуги потребителям за плату, не могут с достаточной степенью эффективности выполнять некоторые функции по предоставлению некоторых общественных благ и благ с особыми достоинствами.

Среди этих причин необходимо отметить следующие.

Во-первых, при прочих равных условиях действующее правительство отражает интересы только части избирателей, проголосовавших на выборах. С учетом этого некоммерческие организации дополняют деятельность государства по обеспечению предоставления некоторых благ, а не подменяют организации государственного сектора.

Во-вторых, как следует из некоторых исследований, государственные контракты не во всех случаях могут обеспечить социально оптимальное предоставление некоторых благ.

В-третьих, для коммерческих предприятий, действующих в интересах получения дохода собственником, может оказаться неэффективным с коммерческой точки зрения (убыточным) предоставлять некоторые услуги даже на платной основе в требуемом обществом объеме.

В-четвертых, организационно-правовая форма негосударственной некоммерческой организации во многих случаях является предпочтительной для доноров и благотворителей, а также потребителей услуг. При этом доноры могут не в полной мере доверять коммерческим предприятиям и государственным органам в отношении целевого расходования средств и подотчетности, а потребители, как правило, в большей степени склонны выбирать НКО в качестве поставщика услуг по тем же причинам.

В-четвертых, некоммерческие организации способны обеспечить более высокую степень диверсификации предоставляемых услуг, чем это возможно в государственном секторе.

Также был проведен анализ возможных последствий различных налоговых режимов для некоммерческих организаций. В частности, были рассмотрены результаты анализа целевых функций некоммерческих организаций и их менеджеров, действующих в разных секторах, поведенческие реакции некоммерческих организаций, осуществляющих основную и побочную деятельность, а также анализа возможных злоупотреблений в некоммерческих организациях, проведенного некоторыми авторами.

Из проведенного анализа следует вывод о важности деятельности некоммерческих организаций для повышения уровня общественного благосостояния. Однако, как вытекает из результатов теоретических исследований, при разработке правил налогообложения НКО необходимо учитывать некоторые особенности их деятельности, поведения менеджеров и особенности сектора, в котором действует та или иная некоммерческая организация.
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   ...   37

Похожие:

Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 icon125009,  г. Москва, Малый Кисловский пер., д. 7, стр. 1 тел./факс (495) 202-22-24
Фонд "В защиту прав заключенных" обратился к Лукину, в прокуратуру и уфсин по Амурской области
Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconЗакрытое акционерное общество
Тел. (095) 771-35-03 Факс. (095) 771-35-04 Phone (095) 771-35-03 Fax. (095) 771-35-04
Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconТ. (846) 202-25-33, 202-25-22, 202-19-33 факс: 202-25-11

Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconОригинальное название: The marriage stone
Автор: Josephine Darcy, пер.: Queen of destruction, пер.: Renata, пер.: VelgaW, пер.: clarlie, пер.: Дв@рняжка
Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconРуководство программиста Москва. 2005 г. Зао «л-кард», 117105, г....

Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconДиалектика переходного периода из ниоткуда в никуда
Например, большая и пустотелая, во всю страницу, защищала от тех ребят, которые
Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconBudker Institute of Nuclear Physics Address: Lavrentyeva,11, Novosibirsk,...
Система синхронизации вырабатывает синхроимпульсы, формируя последовательность работы всех систем в течение цикла работы бустера....
Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconTira Nog, пер.: Candice, пер.: Gecata, пер.: Polumna, пер.: Raven, пер.: Перси
Их связывают с активным процессом роста ребенка, однако причины их возникновения могут быть иными
Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconМетодические рекомендации по написанию рефератов Москва
Мировой экономики и международной торговли ноу впо «Институт международных экономических связей» к э н. Богомоловой Ю. И. с использованием...
Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconНо «Информационное агентство армс-тасс» 125993, Россия, Москва, Тверской бульвар, д. 2, стр. 1

Вы можете разместить ссылку на наш сайт:
Школьные материалы


При копировании материала укажите ссылку © 2013
контакты
litcey.ru
Главная страница