Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782




НазваниеИнститут Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782
страница8/37
Дата публикации24.02.2013
Размер5.1 Mb.
ТипОтчет
litcey.ru > Финансы > Отчет
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   37

2. Анализ российского законодательства и правоприменительной практики с целью выявления основных проблем, связанных с регулированием деятельности некоммерческих организаций


Данный раздел посвящен анализу российского законодательства и правоприменительной практики, включающего в себя рассмотрение вопросов по двум основным направлениям: сопоставление условий регулирования деятельности государственных (муниципальных) учреждений и негосударственных некоммерческих организаций при предоставлении социальных услуг (включая вопросы, связанные с планируемой реформой государственных (муниципальных) учреждений); состояние административных барьеров для деятельности некоммерческих организаций (включая вопросы регулирования безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации, порядка регистрации проектов и программ технической помощи (содействия) Российской Федерации), а также ряд иных проблем в регулировании деятельности НКО.

2.1. Сопоставление условий регулирования деятельности государственных (муниципальных) учреждений и негосударственных некоммерческих организаций при предоставлении социальных услуг (включая вопросы, связанные с планируемой реформой государственных (муниципальных) учреждений)


Наиболее крупной областью оказания услуг некоммерческими организациями, как бюджетными, так и негосударственными, является социальная сфера, в которой оказывается адресная поддержка и помощь наиболее нуждающимся категориям граждан. Негосударственные НКО особенно действенны в предоставлении социальных услуг, прежде всего, там, где государство не успевает реагировать на имеющиеся проблемы или не способно это делать в силу каких-либо ограничений. Такие некоммерческие организации занимаются решением проблем определенных категорий населения (например, проблемы беженцев, людей, страдающих наркоманией, проблемы пожилых людей и др.) или решением конкретных социальных проблем (например, предотвращения СПИДа, проблемы бездомности, детской преступности и безнадзорности, и т.д.). Подобная деятельность НКО приводит не только к сокращению социальной напряженности, но и к повышению эффективности бюджетных расходов.

Несмотря на это, наблюдается отсутствие равенства условий для государственных (муниципальных) учреждений и негосударственных некоммерческих организаций при предоставлении социальных услуг. В частности, и бюджетные учреждения и НКО освобождены от уплаты НДС по услугам в области образования и здравоохранения, но, как уже отмечалось в разделе 1 настоящего Отчета, для услуг по уходу за больными, инвалидами и престарелыми такое освобождение предоставляется только государственным и муниципальным учреждениям. Предоставление подобного налогового преимущества бюджетным учреждениям ставит в явное неравное положение некоммерческий сектор, который вынужден увеличивать стоимость своих услуг на ставку НДС.

Бюджетные учреждения социальной сферы, финансируемые по смете, имеют фактически постоянную финансовую поддержку, в отличие от некоммерческих организаций, вынужденных искать дополнительные средства поддержки своей общественно-полезной деятельности.

Так же, в отношении негосударственных НКО освобождаются от налогообложения на территории Российской Федерации операции по передаче товаров (выполнении работ, оказании услуг) безвозмездно в рамках благотворительной деятельности в соответствии с Законом «О благотворительной деятельности…», за исключением подакцизных товаров; а также реализация (передача, выполнение, оказание для собственных нужд) товаров (работ, услуг), за исключением подакцизных товаров, реализуемых (выполненных, оказанных) в рамках оказания безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации в соответствии с Законом «О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации…». Так как передача товаров (выполнение работ, оказание услуг) на безвозмездной основе не является объектом обложения НДС только если (п.3 ст.39 НК РФ) реализация основных средств, нематериальных активов и иного имущества некоммерческим организациям предназначена для осуществления основной уставной деятельности, не связанной с предпринимательской, то в некоторых случаях, когда деятельность некоммерческой организации не может быть признана благотворительной (т.е. передача ею соответствующих товаров, работ или услуг не подпадает под действие подпункта 12 пункта 3 статьи 149 НК РФ) или в принципе признается реализацией, то такая передача товаров, работ или услуг может подпадать под налогообложение НДС.

Стоит отметить, что обеспечение равных условий доступа негосударственных и государственных некоммерческих организаций на рынки социальных услуг, признаны Программой социально-экономического развития на 2006-2008 годы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19.01.2006 г. № 38-р, приоритетными направлениями развития организаций гражданского общества, что должно осуществляться путем:

обеспечения равенства условий налогообложения поставщиков социальных услуг различных организационно-правовых форм;

установления стандартов качества социального обслуживания, расширения круга организационно-правовых форм некоммерческих организаций, действующих в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов;

создания прозрачной и конкурентной системы государственной поддержки независимых самоорганизующихся общественных объединений;

формирования нормативной и методической базы для развития некоммерческих организаций, включая расширение практики выделения грантов и конкурсного размещения государственного (муниципального) заказа на предоставление социальных услуг.

Опираясь на мировой опыт развития НКО, необходимо отметить, что механизмы оказания помощи, предоставляемой некоммерческим организациям, сводятся к таким основным формам финансирования НКО, как: субсидии (субвенции) и государственный заказ на социальные услуги, а также гранты.

Здесь мы хотели бы остановиться на рассмотрении вопросов законодательного регулирования таких форм поддержки НКО как субсидия (субвенция), государственный (социальный) заказ и грант.

^ 1. Субсидия (субвенция).

Общее правовое регулирование субсидий и субвенций на федеральном уровне раскрыто в Бюджетном кодексе РФ.

В терминах БК РФ (ст.6) субвенция – это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов, а субсидия – это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.45 Таким образом, субвенции бюджет выделяет на определенные целевые расходы, а субсидии – на условиях долевого финансирования целевых расходов, т.е. основным различием является то, что субсидия покрывает лишь часть целевых расходов получателя, в то время как субвенция может покрывать их полностью.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах. Несмотря на отсутствие в Законах «О некоммерческих организациях» и «Об общественных объединениях» прямого указания на возможность получения субсидии или субвенции, некоммерческие организации, а также общественные объединения, вправе получать такую поддержку на основании общих норм БК РФ.

Необходимо отметить, что ряд законодательных актов декларировали возможность субсидировании некоторых категорий некоммерческих организаций, а также общественных объединений, однако эти нормы утратили силу с вступлением в действие Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ.

Так, в соответствии с прежней редакцией Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (ст. 18) органы государственной власти и органы местного самоуправления, признавая социальную значимость благотворительной деятельности, могли оказывать участникам благотворительной деятельности поддержку, в частности, в форме субсидирования благотворительных организаций.

Прежняя редакция Федерального закона «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» от 28.06.1995 г. № 98-ФЗ предусматривала, что выделение субсидий молодежным и детским объединениям, включенным в Федеральный реестр молодежных и детских объединений, пользующихся государственной поддержкой, производится один раз в год в объеме, пропорциональном числу членов объединения, с учетом итогов его деятельности в предыдущем году и приоритетности планируемых для реализации проектов (программ). Объем средств на субсидии молодежным и детским объединениям устанавливался Правительством РФ в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на мероприятия в области государственной молодежной политики. Указанные средства включались в смету расходов федерального органа исполнительной власти по реализации государственной молодежной политики для распределения между молодежными и детскими объединениями, которым выделяются субсидии.

В настоящее время Закон от 28.06.1995 г. № 98-ФЗ содержит декларативную норму о финансировании мероприятий по поддержке молодежных и детских общественных объединений, их ассоциаций и союзов, которое может осуществляться за счет средств, предусматриваемых в федеральных целевых программах в области молодежной политики.

На федеральном уровне субсидирование за счет федеральных средств некоторых категорий некоммерческих организаций и общественных объединений регулируется также постановлениями Правительства РФ. В частности, это относится к общероссийским общественным организациям инвалидов (утв. постановлением Правительства РФ «Об утверждении Правил предоставления и использования в 2006 году субсидий из федерального бюджета на государственную поддержку общероссийских общественных организаций инвалидов» от 26.07.2006 г. № 463), творческим союзам (утв. постановлением Правительства РФ «О государственной поддержке в 2002 году творческих союзов» от 13.06.2002 № 307, «О порядке перечисления творческим союзам субсидий из федерального бюджета на 2003 год» от 29.10.2003 г. № 649).

2. Государственный (социальный) заказ.

Наиболее эффективным решением социальных проблем может стать расширение практики конкурсного размещения государственного (муниципального) заказа на предоставление социальных услуг.

Понятие «социального заказа», несмотря на его использование, нигде на федеральном уровне не определено. Понятие «социальный заказ» фигурирует в ряде федеральных законах, регулирующих сферу некоммерческих организаций и общественных объединений: «О некоммерческих организациях» от 12.01.96 № 7-ФЗ, «Об общественных объединениях» от 19.05.95 № 82-ФЗ, а также в утратившей силу редакции «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11.08.95 № 135-ФЗ, при этом ни в одном из этих законодательных актов оно не раскрывается.

Так, в Законе об НКО (ст.31) в качестве одной из форм экономической поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления некоммерческих организаций предусматривается размещение среди некоммерческих организаций государственных и муниципальных социальных заказов в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ).

Закон об общественных объединениях (ст.17) предусматривает государственную поддержку в виде социального заказа на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений, размещаемого в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 года № 94-ФЗ.

В соответствии с прежней редакцией Закона о благотворительности (ст. 18) органы государственной власти и органы местного самоуправления могли оказывать благотворительным организациям поддержку в виде размещения на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов. Однако эта норма также утратила силу с вступлением в действие Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ.

Представляется логичным введение понятия «социального заказа» в гражданское законодательство, в частности, в Гражданский кодекс, как разновидность договора об оказании услуг для государственных нужд, а также либо в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», либо принятия отдельного закона о социальном заказе.

В отсутствие понятия «социального заказа» в федеральном законодательстве, в региональном законодательстве понятие получило свое развитие. Социальному заказу придается смысл государственного заказа на оказание социальных услуг (либо на разработку определенных общественно-полезных программ социальной сферы). Необходимо отметить, что от характеристики социального заказа (либо закупка по оказанию услуг, либо целевое финансирование) будут зависеть права и обязанности сторон, последствия ненадлежащего исполнения обязательств и расторжения договора, а также бухгалтерский учет и отчетность, включая вопросы налогообложения.

Например, в Пермской области действовал46 хорошо проработанный Закон о государственном социальном заказе, который регулировал общие принципы и положения формирования, размещения и исполнения на договорной основе государственных заказов на реализацию социальных программ и проектов юридическими лицами Российской Федерации, независимо от форм собственности и организационно-правовых форм, в том числе благотворительными и иными некоммерческими организациями, и гражданами Российской Федерации. Государственный социальный заказ был определен как совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг, связанных с реализацией социальной политики, за счет средств областного бюджета. Размещение социальных заказов производилось в форме проведения открытых публичных конкурсов.

Целями социального заказа являлись:

решение социально значимых проблем, не охваченных или недостаточно охваченных деятельностью государственных органов;

привлечение в социальную сферу дополнительных людских, материальных, финансовых ресурсов из негосударственных источников;

разграничение функций заказчиков и исполнителей социальных программ, повышение ответственности исполнителей за целевым расходованием выделенных средств;

повышение адресности мер социальной поддержки;

развитие инновационных форм социальной защиты населения на основе поддержки инициатив гражданского общества, направленных на решение социально значимых проблем;

поддержка институтов гражданского общества через реализацию социального заказа силами общественных и некоммерческих организаций;

вовлечение граждан в решение социальных проблем;

создание правового ориентира для разработки органами местного самоуправления собственного порядка размещения и исполнения муниципальных социальных заказов.

Сферы реализации социального заказа были определены несколько шире, чем цели, определенные Законом о благотворительности, и включали также обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина и обеспечение развития, доступности и свободы средств массовой информации.

В настоящее время в Пермской области действует Закон «Об основах взаимодействия органов государственной власти Пермской области и негосударственных некоммерческих организаций в сфере социальной политики» от 01.09.2004 г. № 1568-316, которым предусматриваются такая форма взаимодействия как размещение государственного социального заказа. Однако порядок формирования и размещения государственного социального заказа данный Закон не раскрывает.

Похожий закон о взаимодействии органов государственной власти с некоммерческими организациями принят в Липецкой области, где также предусматривается размещение на конкурсной основе целевых социальных заказов. Видимо, размещение социального заказа и порядок проведения конкурса по нему определяются действующим законодательством, регулирующим сферу закупок (поставок) для госнужд.

Закон Волгоградской области «О взаимодействии органов государственной власти Волгоградской области, органов местного самоуправления с негосударственными некоммерческими организациями» от 27.05.2003 г. № 826-ОД определяет социальный заказ как одну из форм реализации целевых социальных программ Волгоградской области, муниципальных образований Волгоградской области, представляющую собой совокупность государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ и (или) оказание услуг за счет бюджета Волгоградской области, муниципального образования. Размещение социальных заказов производится заказчиком преимущественно на основе открытых конкурсов, при этом предусмотрено и внеконкурсное размещение социальных заказов. Порядок проведения конкурсов по размещению социального заказа, а также внеконкурсное размещение, определяется действующим федеральным и областным законодательством.

В недавно принятом Законе г.Москвы «О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями» от 12.06.2006 г. № 38 городской социальный заказ также определяется как совокупность государственных контрактов на выполнение работ и/или оказание услуг в социальной сфере за счет средств бюджета города. В законе прямо указано, что размещение социального заказа и порядок проведения конкурсов на его размещение осуществляются в соответствии с федеральным законодательством. При этом приоритетные сферы размещения социального заказа ежегодно определяются Правительством Москвы при участии негосударственных некоммерческих организаций.

Некоторую неопределенность в понятие социального заказа вносит муниципальный Закон Санкт-Петербурга «О порядке предоставления за счет средств бюджета Санкт-Петербурга субсидий и субвенций некоммерческим организациям» от 10.07.2001 г. № 562-65. Закон в целях реализации предусмотренных Бюджетным кодексом форм предоставления бюджетных средств устанавливает порядок предоставления за счет средств бюджета Санкт-Петербурга субсидий и субвенций некоммерческим организациям, участвующим в выполнении отдельных общественно полезных программ, а также участвующим в реализации социальных заказов на выполнение различных государственных программ на конкурсной основе. Согласно Закону некоммерческие организации получают субсидии и субвенции из бюджета Санкт-Петербурга на конкурсной основе. По смыслу закона получается, что победившим участникам конкурса социального заказа также выделяется субсидия (или субвенция), при этом согласно нормам БК РФ для получения субсидии (субвенции) не требуется проведение конкурса.

Как следует из анализа регионального опыта, социальный заказ применяется в контексте государственных закупок, а не субсидий.

В недействующей сейчас редакции Положения «О муниципальных грантах и социальном заказе» от 21.09.1999 г. № 103 нам встретился случай, когда понятию «социальный заказ» придавалось значение целевого финансирования. В частности, в отличие от закона Пермской области, городское Положение под социальным заказом администрации признавалось поручение администрации города на выполнение мероприятий и мер, направляемых на решение приоритетных социально значимых проблем путем целевого финансирования на конкурсной основе за счет средств бюджета города Перми общественно полезных проектов НКО, действующих на территории Перми, по их заявкам в увязке с действующими городскими целевыми программами. В новой редакции данного Положения социальным заказом признается поручение администрации города в лице муниципального заказчика общественным объединениям, некоммерческим организациям на выполнение работ, мероприятий, оказание услуг, выполнение различных программ, направляемых на решение «приоритетных социально значимых проблем, размещаемых в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», и в соответствии с правовыми актами города о муниципальном заказе.

Таким образом, указанными выше Законами регионов происходит постепенная адаптация механизма формирования и размещения государственного заказа к специфике социальной сферы и особенностям некоммерческих организаций.

3. Грант.

В действующем законода­тельстве понятие «грант» ис­пользуется в ряде правовых актов. Понятие гранта раскрывается, прежде всего, в Законе «О науке и государ­ственной научно-технической политике» и Налоговом кодексе РФ.

Согласно НК РФ (ст.251) гранты предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основах российскими физическими лицами, некоммерческими организациями, а также иностранными и международными организациями и объединениями по перечню таких организаций, утверждаемому Правительством РФ, на осуществление конкретных программ в области образования, искусства, культуры, охраны здоровья населения (направления - СПИД, наркомания, детская онкология, включая онкогематологию, детская эндокринология, гепатит и туберкулез), охраны окружающей среды, защиты прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных законодательством Российской Федерации, социального обслуживания малоимущих и социально не защищенных категорий граждан, а также на проведение конкретных научных исследований; гранты предоставляются на условиях, определяемых грантодателем, с обязательным предоставлением грантодателю отчета о целевом использовании гранта.47

Статьей 2 Федерального закона от 23.08.1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государ­ственной научно-технической политике» под грантами понимаются денежные и иные средства, передаваемые безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории Российской Федерации в установленном Правительством Российской Федерации порядке, на проведение конкретных научных исследований на условиях, предусмотренных грантодателями.

Понятие «грант» встречается также в Бюджетном кодексе при определении понятия субвен­ция, под которой понимаются бюджетные средст­ва, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной сис­темы РФ или юридическому ли­цу на безвозмездной и безвоз­вратной основах на осуществле­ние определенных целевых рас­ходов, в том числе на выделение грантов (ст. 6, п. 1 ст. 78).

«Грант» как вид сделки отсутствует в Гражданском кодексе РФ, в нем содержится лишь глава о дарении и статья о пожертвовании, как один из видов дарения. Близким по сути к понятию «грант» видом обя­зательств является пожертвование, по смыслу которого при­знается дарение вещи или права в общеполезных целях. Грант также предоставляется на безвозмездной и безвозвратной основах, хотя предоставле­ние гранта обладает определен­ными особенностями по сравне­нию с пожертвованием. В частности, грантополучателями могут быть любые субъек­ты, а не только указанные в статье о пожертвовании (ст. 582 ГК). Грант всегда должен быть обусловлен необходимостью ис­пользовать предоставленное иму­щество в строго определенных це­лях. Это условие всегда в обязательном порядке приме­няется как в отношении физиче­ских, так и юриди­ческих лиц – грантополучателей, в отличие от целевого ха­рактера пожертвования, которое для граж­дан должен быть, а для юридиче­ских лиц может быть обусловлен жертвователем использованием имущества по определенному на­значению. Договор о предостав­лении гранта также может быть заклю­чен в результате проведения кон­курса.

Понятие «государственного гранта» раскрывается в Федеральном законе об общественных объединениях (ст.17) как «целевое финансирование отдельных общественно-полезных программ общественных объединений по их заявкам».

Данная категория также нашла отражение в региональном законодательстве.

Закон «Об основах взаимодействия органов государственной власти Пермской области и негосударственных некоммерческих организаций в сфере социальной политики» от 01.09.2004 г. № 1568-316 предусматривает такую форму поддержки как грантовая поддержка социальных инициатив негосударственных некоммерческих организаций. При этом порядок предоставления, указанный в Законе, декларативен и указывает лишь на то, что средства областного бюджета и иное имущество, находящееся в собственности Пермской области, направляемые на грантовую поддержку социальных инициатив негосударственных некоммерческих организаций, предоставляются на конкурсной основе.

Закон Тамбовской области «О социальном заказе» от 17.09.2004 г. № 234-З определяет областной грант – как предоставляемая юридическому, физическому лицу на безвозмездной безвозвратной основе субсидия или субвенция из областного бюджета на осуществление социально значимого проекта (программы) в целях социально-экономического развития области. При этом выделение областного гранта производится на основе заключения договора между органами исполнительной власти области, принявшими решение о выделении гранта, и юридическим или физическим лицом, получающим грант. Договор устанавливает обязательства органов исполнительной власти области в отношении сроков и размеров финансирования и обязательства юридического или физического лица, по целевому использованию областного гранта, сроку представления финансовых отчетов об использовании полученных средств, а также ответственность за несоблюдение сторонами условий договора. Т.е. Закон предусматривает обязательные гражданско-правовые условия, в том числе режим обязательной отчетности и целевого использования средств, характерные для гранта.

Закон Волгоградской области «О взаимодействии органов государственной власти Волгоградской области, органов местного самоуправления с негосударственными некоммерческими организациями» от 27.05.2003 г. № 826-ОД устанавливает, что органы государственной власти области вправе принять решение о выделении грантов (субсидий) для осуществления целевых социальных программ негосударственных некоммерческих организаций, реализации общественно-гражданских инициатив. Целевые социальные программы негосударственных некоммерческих организаций могут быть направлены на развитие деятельности самой организации. Как и Закон Тамбовской области, нормы данного Закона вводят обязательные условия для договора о выделении гранта (субсидии) – в нем должны быть определены обязательства органов исполнительной власти Волгоградской области в отношении сроков финансирования и размеров, обязательства негосударственной некоммерческой организации по целевому использованию гранта (субсидии), а также ответственность за несоблюдение сторонами условий договора.

Закон Липецкой области «О взаимодействии органов государственной власти Липецкой области с некоммерческими организациями» от 26.03.2004 г. № 98-ОЗ определяет, что для реализации целевых социальных программ некоммерческих организаций им могут предоставляться гранты на безвозмездной, безвозвратной основе, в порядке и на условиях, определяемых действующим законодательством.

Закон Удмурдской республики «О взаимодействии органов государственной власти Удмуртской республики с негосударственными некоммерческими организациями» от 11.11.2003 г. № 49-РЗ определяет грант как средства бюджета республики, предоставляемые безвозмездно и безвозвратно на конкурсной основе негосударственным некоммерческим организациям в порядке, установленном Правительством УР, для осуществления социальных проектов негосударственных некоммерческих организаций, реализации общественно-гражданских инициатив. Негосударственные некоммерческие организации, получившие гранты в соответствии с Законом, обязаны использовать их по целевому назначению, представлять отчеты об использовании полученных средств. Законом установлен определенный лимит средств – размер одного гранта не может превышать 20% от общего объема средств, предназначенных на выплату грантов на соответствующий финансовый год.

В Законе г.Москвы «О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями» от 12.06.2006 г. № 38 под грантом понимается целевое финансирование в виде субсидии или субвенции, предоставляемое из бюджета города Москвы для осуществления целевых социальных программ негосударственных некоммерческих организаций, поддержки общественно-гражданских инициатив.

Таким образом, указанное региональное законодательство предусматривает возможность выделения грантов (часто посредством субсидий) некоммерческим организациям (не как способ размещения социального заказа, рассмотренный выше, а как одну из форм взаимодействия и поддержки государственными органами власти некоммерческих организаций), возможную наряду с размещением социального заказа.

Проведенный выше анализ законодательства позволяет выявить две основные формы государственной поддержки некоммерческих организаций: это, во-первых, социальный заказ как подвид государственного заказа, размещаемый на конкурсной основе, а во-вторых, грант, выделяемый госорганами как субсидия.
^

Реформа государственных и муниципальных учреждений. Автономные учреждения – новый вид некоммерческой организации.


Одним из важнейших направлений реформы некоммерческих организаций является переход к конкурентным принципам распределения бюджетных средств в тех секторах бюджетной сферы, где это возможно. В первую очередь речь идет о внедрении различных форм конкурентности финансирования (или финансирования за достижение конкретных результатов) взамен сметного, предназначенного для содержания бюджетного учреждения.

В последние годы уже было осуществлено ужесточение порядка планирования и расходования средств бюджетными учреждениями, перевод их на кассовое обслуживание в федеральное казначейство, что принесло определенные результаты в области недопущения нецелевого расходования бюджетных средств, но и усложнило работу многих (особенно эффективных) бюджетных организаций.

Представляется, что вопросы повышения эффективности расходования бюджетных средств должны (где это возможно, а возможно в весьма большом числе секторов бюджетной сферы) решаться путем введения конкуренции бюджетных учреждений за бюджетные деньги, а укрепление действительно общественного контроля за государственными учреждениями следует развивать не путем «укрепления вертикали власти», а путем развития гражданского общества, в частности, путем введения подотчетности руководителей учреждений специально создаваемым общественным советам этих организаций.

На сегодняшний день могут быть выделены следующие важнейшие цели реформы бюджетных учреждений:

- переход от сметного финансирования, являющегося низкоэффективным, высокозатратным методом финансирования к бюджетированию, ориентированному на конечные результаты;

- ликвидация субсидиарной ответственности бюджета за деятельность бюджетных учреждений;

- создание механизма софинансирования населением социально значимых услуг, предотвращающего теневые сделки, носящие характер взяток работникам бюджетных учреждений;

- увеличение прозрачности внебюджетной деятельности, обеспечивающей предотвращение финансирования внебюджетной деятельности (использование доходов от которой в полной мере не контролируется) за счет бюджетного (сметного) финансирования;

- установление эффективного общественного контроля над деятельностью бюджетных организаций.

Реформа налогообложения бюджетных организаций, целью которой может являться введение льгот по налогу на прибыль при выполнении определенных условий, которые должны быть общими для бюджетных учреждений и негосударственных некоммерческих организаций.

При переходе к новым видам бюджетного финансирования (ГИФО, система «деньги следуют за учащимся», страховое финансирование в медицине и т.п.) оно фактически превращается в аналог внебюджетного и потребует соответствующих изменений законодательства. В целях перехода к новым конкурентным формам финансирования, которые формально трудно осуществимы в рамках действующего законодательства следует:

либо осуществить изменение организационно-правовой формы бюджетных учреждений для обеспечения возможности получения бюджетного финансирования не на содержание учреждения по смете, а за осуществление конкретной деятельности по предоставлению соответствующих услуг,

либо изменить порядок разработки и составления сметы, которая должна превратиться из инструмента планирования и контроля затрат на содержание учреждения в инструмент планирования деятельности, который в качестве доходов учитывает все виды поступлений (включая бюджетные средства, выделяемые по смете на содержание, бюджетные средства, выделяемые в качестве оплаты предоставляемых учреждением услуг, внебюджетные средства. Т.е. смета на содержание учреждения должна быть включена в состав сметы внебюджетных доходов и расходов учреждения, на принципах последней (самостоятельность учреждения в планировании, возможность внесения корректировок в ходе исполнения сметы и т.п.).

Достижение поставленных целей также могло бы быть реализовано путем введения новой особой формы некоммерческой организации.

В настоящее время Государственной Думой РФ принят закон об автономных учреждениях.48 Он вводит в действующее гражданское законодательство такой вид юридических лиц как «автономное учреждение».

Данный закон носит диспозитивный характер, и поэтому, способствует сохранению существующего правого статуса тех некоммерческих учреждений, которые не нуждаются в преобразовании в автономное учреждение.

Согласно закону автономное учреждение – это самостоятельное юридическое лицо, обладающее особой правоспособностью49, создать которое могут только Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.50 Автономные учреждения могут быть созданы только для достижения целей в определенных, перечисленных в закрытом перечне, областях деятельности: наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт. Собственник наделяет автономное учреждение имуществом, которым оно распоряжается с некоторыми ограничениями. В целом, режим пользования имуществом автономным учреждением совпадает с правом оперативного управления. Для передаваемых земельных участков будет действовать режим в рамках права постоянного (бессрочного) пользования.51

Все доходы, полученные от использования имущества собственника-учредителя, поступают в собственность автономного учреждения. Автономное учреждение пользуется этим имуществом и отвечает им по своим обязательствам.52 Законом выделяется особая категория имущества, определяемая как «особо ценный» вид. Предполагается, что Правительство РФ установит порядок определения видов имущества, которые могут быть квалифицированны как «особо ценные».

Автономное учреждение вправе осуществлять свою уставную деятельность, как на бесплатной, так и на частично платной основе. Финансирование любого вида деятельности предполагается осуществлять за счет средств соответствующего бюджета. Услуги, оказываемые населению на частично платной основе, должны относится к основной деятельности автономного учреждения. Иные виды деятельности, не относящиеся к основным, автономное учреждение вправе осуществлять, если они служат достижению основных целей данного юридического лица и такие виды деятельности должны быть указаны в уставных документах.

Автономное учреждение подлежит государственной регистрации в общем порядке установленном законодательством РФ о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Основными особенностями организационно-правовой формы автономных учреждений, отличающими их от бюджетных учреждений, являются следующие:

- финансирование их деятельности из бюджета, внебюджетных фондов не по смете, а в форме субвенций и субсидий;

- самостоятельное распоряжение любым имуществом (в том числе полученными из бюджета денежными средствами) за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ними собственником на праве оперативного управления или приобретенного автономными учреждениями за счет целевых средств, выделенных им собственником. Этими последними видами имущества автономные учреждения не вправе распоряжаться без согласия собственника;

- самостоятельная ответственность по обязательствам. Учредитель и автономное учреждение не несут ответственности по обязательствам друг друга. Автономное учреждение отвечает по своим обязательством всем своим имуществом за исключением недвижимого и особо ценного движимого, закрепленного за ним собственником или приобретенного за счет целевых средств, выделенных собственником. Последнее в случае ликвидации автономного учреждения возвращается собственнику.

Органами управления автономного учреждения являются наблюдательный совет, руководитель автономного учреждения и иные органы, предусмотренные федеральным законом и уставом автономного учреждения (ученый совет, художественный совет и др.).

Учредитель играет существенную роль в организации управления автономного учреждения. Он обязан утверждать устав автономного учреждения и внесение в него изменений и дополнений; согласовывать решения о создании филиалов и открытии представительств автономного учреждения; решать вопросы, связанные с реорганизацией и ликвидацией автономного учреждения; утверждать передаточный акт и разделительный баланс; назначать ликвидационную комиссию и утверждать промежуточный и окончательный ликвидационный баланс; назначать и прекращать полномочия руководителя автономного учреждения, а также заключать и прекращать трудового договора с ним, если для организации соответствующей сферы деятельности федеральным законом не предусмотрен иной порядок назначения и прекращения полномочий руководителя и (или) заключения и прекращения трудового договора с ним; рассматривать и одобрять предложения руководителя автономного учреждения о совершении сделок с имуществом автономного учреждения в случаях, когда для совершения таких сделок требуется согласие собственника имущества учреждения.

Отличием автономных учреждений от бюджетных является также наличие в структуре органов управления Наблюдательного совета, формируемого учредителем.

В состав Наблюдательного совета, помимо представителей соответствующего отраслевого органа управления и органа управления государственным или муниципальным имуществом, входят представители общественности. Кроме того, в Наблюдательный совет могут входить представители трудового коллектива автономного учреждения, число которых однако не должно превышать трети от общего числа членов совета. Это обеспечивает автономному учреждению относительно бóльшую (по сравнению с бюджетным учреждением) автономию по отношению к учредителю и сближает его с общественно контролируемыми (публичными) некоммерческими организациями.

Наибольший интерес представляют некоторые ограничения предусмотренные законом в этих областях. Так, руководитель автономного учреждения и его заместители не могут быть членами наблюдательного совета, а иные члены трудового коллектива могут входить в его состав. Однако члены трудового коллектива не могут занимать пост председателя Наблюдательного совета.

Вместе с тем, мнение Наблюдательного совета по большинству рассматриваемых им вопросов носит лишь рекомендательный характер.

В компетенцию наблюдательного совета входит рассмотрение предложения о внесении изменений и дополнений в устав автономного учреждения; предложения о создании филиалов и открытии представительств автономного учреждения; предложения о реорганизации и ликвидации автономного учреждения; предложения об участии автономного учреждения в других юридических лицах, в том числе о внесении денежных средств и иного имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или об их передаче иным образом другим юридическим лицам в качестве учредителя (участника); проект плана финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения и отчетов о его исполнении; годовой бухгалтерский баланс; предложения руководителя автономного учреждения о совершении сделок по распоряжению недвижимым и особо ценным движимым имуществом, которым в соответствии с пунктом 2 статьи 3 настоящего Федерального закона автономное учреждение не вправе распоряжаться самостоятельно; предложения руководителя автономного учреждения о совершении крупных сделок; предложения руководителя автономного учреждения о совершении сделок, в отношении которых имеется заинтересованность.

По части вопросов Наблюдательный совет дает автономному учреждению только рекомендации, а по иным вопросам он выносит решения.

Законом весьма общим образом определена компетенция руководителя автономного учреждения.

Автономным учреждениям разрешено совершать сделки с участием заинтересованных лиц. Автономным учреждением могут быть заключены сделки, при участии заинтересованных лиц53, но вне зависимости от суммы сделки они должны быть согласованны с наблюдательным советом. В случае если такая сделка принесет убытки, то заинтересованные лица привлекаются к солидарной ответственности.

В соответствии Законом «автономное учреждение осуществляет в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг», финансирование которой обеспечивается из соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда в форме субвенций, субсидий».  Таким образом, Закон предусматривает возможность одностороннего установления учредителем обязательных для автономного учреждения заданий по оказанию бюджетных услуг. При этом условия и порядок формирования задания для автономных учреждений, созданных Федерацией, субъектом Федерации или муниципальным образованием, должны определяться соответственно Правительством Российской Федерации, уполномоченным на то органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

Автономное учреждение обязано публиковать и обеспечивать свободный доступ всех заинтересованных лиц к своим уставным документам, документам о результатах финансово-хозяйственной деятельности (в том числе годовые отчеты о финансовой деятельности и бухгалтерские отчеты) и другим официальным документам.

Особенности правового статуса автономного учреждения делают его оптимальной формой организации предоставления бюджетных услуг на основе нормативно-целевого финансирования, т.к. расширение хозяйственной самостоятельности (в первую очередь – отмена необходимости утверждать смету) сопровождается снятием с государства ответственности по обязательствам автономного учреждения.  Кроме того, право учредителя дифференцировать условия и порядок формирования задания для автономных учреждений допускает возможность построения отношений с ними на договорных началах. В частности, при наличии альтернативных частных поставщиков на рынке определенных услуг учредитель может минимизировать объем обязательных заданий, размещая заказ на поставку соответствующих услуг на конкурсной основе. Со своей стороны, автономные учреждения могут участвовать в таких конкурсах на равных с другими поставщиками. Закон «Об автономных учреждениях» вступит в силу в начале 2007 года, давая импульс к реорганизации бюджетной сети на всех уровнях бюджетной системы.

В то же время, в самом Законе заложены определенные ограничения, которые следует учитывать:

- согласно ст.21 Закона в течение двух лет со дня его вступления в силу решение об изменении типа государственного (муниципального) учреждения принимается с согласия этого учреждения;

- согласно той же 21 статье изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения не допускается;

- условием действия ряда норм Закона является принятие нормативных актов Правительства РФ. В частности, как уже упоминалось выше, Правительством должны определяться виды особо ценного движимого имущества, без которого осуществление уставной деятельности автономного учреждения будет существенно затруднено (п.2 ст.3). Учитывая, что решение о создании автономного учреждения должно содержать в том числе перечень закрепляемого за ним особо ценного имущества, до принятия Правительством такого нормативного акта реорганизация невозможна. Правительством РФ должна утверждаться и форма предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения.

- согласно п.3 ст.5 Закона Правительством РФ «могут быть установлены дополнительные условия для принятия решения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения. Правительством Российской Федерации либо уполномоченным на то органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления могут определяться перечни государственных (муниципальных) учреждений, тип которых не подлежит изменению». Эта норма создает дополнительные риски при проведении реорганизации на региональном и местном уровне, т.к. срок реализации Правительством соответствующих полномочий Законом не установлен. Следовательно, возможна ситуация, при которой Правительство издаст запрет на проведение реорганизации определенных учреждений уже после их реорганизации на региональном и местном уровне. И хотя по общему правилу нормативные акты обратной силы не имеют, теоретически такой возможности исключать нельзя.

Стоит отметить, что реорганизация, возможно, будет сопряжена с определенными рисками, к числу которых можно, в частности, отнести: снижение доступности бюджетных услуг, в том числе вследствие повышения их стоимости, сокращение штатов бывших бюджетных учреждений, угрозу банкротства автономных учреждений. В целом реорганизация и ликвидация автономного учреждения осуществляется на основании общих норм Гражданского кодекса РФ.
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   37

Похожие:

Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 icon125009,  г. Москва, Малый Кисловский пер., д. 7, стр. 1 тел./факс (495) 202-22-24
Фонд "В защиту прав заключенных" обратился к Лукину, в прокуратуру и уфсин по Амурской области
Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconЗакрытое акционерное общество
Тел. (095) 771-35-03 Факс. (095) 771-35-04 Phone (095) 771-35-03 Fax. (095) 771-35-04
Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconТ. (846) 202-25-33, 202-25-22, 202-19-33 факс: 202-25-11

Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconОригинальное название: The marriage stone
Автор: Josephine Darcy, пер.: Queen of destruction, пер.: Renata, пер.: VelgaW, пер.: clarlie, пер.: Дв@рняжка
Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconРуководство программиста Москва. 2005 г. Зао «л-кард», 117105, г....

Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconДиалектика переходного периода из ниоткуда в никуда
Например, большая и пустотелая, во всю страницу, защищала от тех ребят, которые
Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconBudker Institute of Nuclear Physics Address: Lavrentyeva,11, Novosibirsk,...
Система синхронизации вырабатывает синхроимпульсы, формируя последовательность работы всех систем в течение цикла работы бустера....
Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconTira Nog, пер.: Candice, пер.: Gecata, пер.: Polumna, пер.: Raven, пер.: Перси
Их связывают с активным процессом роста ребенка, однако причины их возникновения могут быть иными
Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconМетодические рекомендации по написанию рефератов Москва
Мировой экономики и международной торговли ноу впо «Институт международных экономических связей» к э н. Богомоловой Ю. И. с использованием...
Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconНо «Информационное агентство армс-тасс» 125993, Россия, Москва, Тверской бульвар, д. 2, стр. 1

Вы можете разместить ссылку на наш сайт:
Школьные материалы


При копировании материала укажите ссылку © 2013
контакты
litcey.ru
Главная страница