Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782




НазваниеИнститут Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782
страница9/37
Дата публикации24.02.2013
Размер5.1 Mb.
ТипОтчет
litcey.ru > Финансы > Отчет
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   37

2.2. Состояние административных барьеров для деятельности некоммерческих организаций (включая вопросы регулирования безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации, порядка регистрации проектов и программ технической помощи (содействия) Российской Федерации)


Состояние административных барьеров для деятельности некоммерческих организаций, прежде всего, характеризуется наличием дополнительного административного регулирования в деятельности НКО, а также общественных объединений, в том числе, по сравнению с коммерческим сектором, как-то: получение необходимых для их деятельности лицензий (например, в сфере образования, здравоохранения); ужесточением порядка регистрации некоммерческих организаций, проведением дополнительной отчетности, для чего некоммерческие организации вынуждены привлекать дополнительные административные ресурсы; занятием некоммерческими организациями видами деятельности и возможностью получения в этой связи льгот и послаблений, в связи с чем им приходится доказывать свое право на признание своей деятельности некоммерческой, а также на получение льготы.54 Кроме того, состояние административных барьеров характеризуется слабо развитым гражданским (или общественным) контролем за деятельностью государственных (муниципальных) органов власти. Рассмотрим подробнее проблемы, с которыми приходится сталкиваться некоммерческим организациям, некоторые из которых уже были затронуты в разделе 1 настоящего Отчета, связанные с проблемами налогообложения.
^

Изменения в порядке регистрации НКО и отчетности


Закон «О некоммерческих организациях» был дополнен новой статьей 13.1, определяющей специальный порядок государственной регистрации некоммерческих организаций. До внесения поправок регистрация НКО осуществлялась в общем порядке, определенном для всех юридических лиц Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» по следующей схеме: учредители НКО направляют в регистрирующий орган определенные указанным Законом документы, после чего в срок не более чем пять рабочих дней осуществляется регистрация НКО. Решение о государственной регистрации, принятое регистрирующим органом, является основанием  для внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц. Регистрирующим органом для всех видов НКО, кроме общественных объединений и политических партий, является Федеральная налоговая служба. Для общественных объединений и политических партий таким органом является Федеральная регистрационная служба.

Статья 13.1 разделила регистрационные функции всех видов НКО между Федеральной налоговой службой, за которой сохранились полномочия по внесению записи в государственный реестр, и Федеральной регистрационной службой, принимающей собственно решение о регистрации НКО. Введение в законодательство новой схемы регистрации НКО выглядит следующим образом: учредители НКО направляют в Федеральную регистрационную службу необходимые документы, после чего указанный орган не позднее чем через месяц со дня подачи документов принимает решение о государственной регистрации и направляет  результаты данного решения в Федеральную налоговую службу для внесения соответствующей записи в государственный реестр.55

Разделение регистрационных функций между ФРС и ФНС неясно, ведь ФНС уже традиционно выполняет указанные функции. Кроме того, увеличена продолжительность процедуры регистрации НКО – с 5 дней до 14, что совершенно необоснованно ставит НКО в неравные условия с коммерческими организациями и индивидуальными предпринимателями, для которых сохраняется общий порядок 5-дневной регистрации.

Еще одно ограничение в деятельности НКО, внесенное новой редакцией Закона, связано с исключением возможности преобразования некоммерческого партнерства и автономной некоммерческой организации в общественную организацию (объединение).

Закон «О некоммерческих организациях» был также дополнен новой статьей 23.1, существенным образом расширивший перечень оснований для отказа в государственной регистрации НКО по сравнению с предусмотренным Законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Новый перечень частично дублирует установленный Законом «Об общественных объединениях» и дополнительно включает случаи, когда:

в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства – учредителя (участника) некоммерческой организации принято решение о нежелательности его пребывания на территории Российской Федерации;

действия учредителя некоммерческой организации направлены на осуществление экстремистской деятельности или легализацию денежных средств, полученных противоправным путем.

Прежде всего, отметим, сомнительность законности процедуры принятия решения «о нежелательности пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства на территории Российской Федерации». Согласно п. 6 Положения о Федеральной миграционной службе, утвержденного Указом Президента РФ от 19.07.2004 г. № 928 подобное решение, равно как и решение о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, принимается «в соответствии с законодательством Российской Федерации». Учитывая, что федеральный закон по отношению к указам Президента РФ является актом, обладающим большей юридической силой, соответствующие правила принятия подобного решения должны быть определены на уровне закона. Между тем, ни Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» ни какой либо иной Федеральный закон не определяют ни процедуры принятие решения о нежелательности пребывания указанной категории граждан в России, ни соответственно оснований к принятию такого решения в отличие от упомянутой процедуры депортации.

В отношении общественных и религиозных объединений ситуацию проясняет Приказ Минюста России от 24 июля 2003 г. №179 «О порядке представления и рассмотрения материалов при подготовке Распоряжения Минюста России о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, являющегося членом (участником) общественного объединения или религиозного объединения». Согласно данному Приказу соответствующее распоряжение подготавливается в случае осуществления общественным или религиозным объединением экстремистской или иной противоправной деятельности, выявления наличия в их деятельности признаков экстремизма и установления фактов активного участия в этой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства, являющихся членами (участниками) этих объединений. Однако законность этого Приказа, как и нормы п. 6 Положения о Федеральной миграционной службе, в отсутствие соответствующих положений в федеральных законах может быть поставлена под сомнение.

Указанное иное основание к отказу в регистрации НКО – осуществление ее учредителями экстремистской деятельности – также представляется сомнительным.

Во-первых, можно предположить, что ни одна НКО и ее учредители на стадии регистрации не будут ставить органы власти в известность о планируемых незаконных целях своей деятельности, а на Федеральную регистрационную службу возлагается обязательство выявлять такие никем еще незаявленные незаконные цели.

Во-вторых, выявлением фактов экстремистской деятельности и незаконной легализации денежных средств должны заниматься не регистрирующие, а правоохранительные органы в рамках Федеральных законов «О противодействии экстремистской деятельности» и «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Если законодатель считает принимаемые в Российской Федерации меры для борьбы с экстремизмом и отмыванием доходов, полученных преступным путем, неэффективными, следовало ставить вопрос о повышении эффективности работы правоохранительных органов по данным направлениям и доработке указанных законов. Данный вопрос действительно актуален, учитывая, что в упомянутых законах отсутствуют четкие формулировки таких базовых юридических понятий, как «экстремистская деятельность» и «легализации денежных средств, полученных незаконным путем».

И, наконец, в-третьих, совершенно не ясно, почему некоммерческие организации в очередной раз ставятся в неравные условия с коммерческими организациями, учредителями которых могут быть экстремисты и которые аналогично некоммерческим организациям способы осуществлять деятельность, направленную на легализацию доходов, полученных преступным путем.

Новая редакция Закона «О некоммерческих организациях», также существенно ужесточила контроль за деятельностью НКО (изменения к статье 32), обязывая их ежегодно представлять в Федеральную регистрационную службу документы, содержащие отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, а также документы о расходовании денежных средств и об использовании иного имущества, в том числе полученных от международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.

В свою очередь ФРС теперь наделена правом:

запрашивать у органов управления некоммерческой организации их распорядительные документы;

запрашивать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности некоммерческих организаций у органов государственной статистики, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и иных органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и иных финансовых организаций;

направлять своих представителей для участия в проводимых некоммерческой организацией мероприятиях;

не чаще одного раза в год проводить проверки соответствия деятельности некоммерческой организации, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами, в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере юстиции;

в случае выявления нарушения законодательства Российской Федерации или совершения некоммерческой организацией действий, противоречащих целям, предусмотренным ее учредительными документами, вынести ей письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения, составляющего не менее месяца. Предупреждение, вынесенное некоммерческой организации, может быть ею обжаловано в вышестоящий орган или в суд.

Реализация подобных полномочий, надеемся, не приведет к произволу со стороны чиновников и нарушению прав НКО. Представляется, что указанные положения закона нарушают принцип «недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела», установленный в статье 1 Гражданского кодекса РФ. Особенно странным выглядит функция по проверке соответствия деятельности НКО, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами.

Предусмотренный действующим законодательством объем предоставляемой НКО информации о финансовой и хозяйственной деятельности имеет разумное конституционное основание, ограничивая вмешательство государства в деятельность негосударственных организаций исключительно фискальными целями (контроль и надзор в сфере налогов и сборов, контроль за уплатой  платежей на обязательное пенсионное страхование и т. д.). Учитывая, что деятельность многих негосударственных НКО не сопряжена с какими либо преференциями со стороны государства, в частности, НКО не пользуются налоговыми льготами и не получают государственной поддержки, не вполне понятно, почему регистрирующий орган наделен такого рода контрольными полномочиями? В случае если Федеральная регистрационная служба имеет основания интересоваться финансово-хозяйственной деятельностью НКО, она может обратиться с просьбой о проверке соответствующего НКО в налоговые органы или в органы внутренних дел. В случае если НКО является получателем бюджетных средств (например, получателем бюджетной ссуды или кредита) контроль за использованием указанных средств осуществляет Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.

Полагаем, что имеет место неоправданное дублирование контрольных функций различных органов власти. Вместо этого в законе могли бы найти развитие такие приемлемые формы контроля за деятельностью НКО, дополняющие контроль со стороны уполномоченных органов, как общественный контроль, реализуемый  через наблюдательные советы, обязательная публикация отчетов о деятельности НКО и т.д.
^

Регулирование предоставления грантов и безвозмездной (технической) помощи зарубежными организациями


Как уже отмечалось ранее, чтобы полученные некоммерческой организацией средства можно было считать безвозмездной помощью или грантом и, соответственно, использовать режим целевого финансирования, предполагающий исключение полученных средств из базы налога на прибыль, необходима специальная государственная регистрация иностранного грантодателя или проекта безвозмездной помощи. Такая регистрация утверждается постановлением Правительства РФ, в настоящее время:

1. для грантов – перечень иностранных и международных организаций, гранты которых не учитываются в целях налогообложения в доходах российских организаций – получателей грантов,56 утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2002 г. № 923;

2. для безвозмездной (технической) помощи – порядок регистрации проектов и программ технической помощи (содействия), выдачи удостоверений, подтверждающих принадлежность средств, товаров, работ и услуг к технической помощи (содействию), а также осуществления контроля за ее целевым использованием, утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 1999 г. № 1046.

В настоящее время в перечень иностранных и международных организаций, гранты которых не учитываются в целях налогообложения в доходах российских организаций – получателей грантов, входят 92 организации. С момента принятия постановления в 2002 году, изменения в него были внесены лишь однажды – в январе 2006 года, которыми были расширены сферы деятельности, на которые можно получить грант, а также указанный перечень был дополнен 4 организациями.

Само по себе наличие необходимости регистрации иностранных доноров уже является существенным административным барьером. При этом до сих пор отсутствуют какие-либо критерии для включения грантодателей в указанный перечень, а также процедуры составления и обновления перечня, порядок обжалования отказов от включения в перечень, что создает серьезные барьеры в деятельности НКО и в целом является значимым барьером привлечения потенциальных зарубежных доноров к реализации благотворительных программ в России. Поскольку остаются неясными критерии отбора организаций для их включения в перечни, это ставит под сомнение их соответствие законодательству о налогах и сборах (пп. 1 п. 1 ст. 6 НК РФ).57

Безуспешные попытки исключения перечней из НК РФ показывают, что в лучшем случае улучшить сложившуюся ситуацию и защитить права налогоплательщиков, получающих гранты от иностранных и международных организаций, - это разработка норм, регулирующих порядок формирования и изменения этих перечней.

Предполагается, что данные вопросы необходимо решить в отдельном постановлении Правительства РФ о порядке утверждения перечней иностранных и международных организаций, гранты которых не учитываются при исчислении налога на прибыль организаций (а равно и при исчислении налога на доходы физических лиц). В таком постановлении должны быть определены:

- государственный орган, который должен быть ответственен за формирование перечней (например, Минфин РФ), а также какие государственные органы могут принимать в этом участие (профильные ведомства),

- сроки формирования перечней компетентными органами, сроки их утверждения Правительством РФ;

- период действия перечней (перечни, в частности, могут утверждаться на определенный срок или неопределенный срок, но с предусмотренной обязательной регулярностью их актуализации);

- основание для рассмотрения кандидатуры иностранной или международной грантодающей организации для включения ее в перечни (например, обращение самой организации); форма и сроки такого обращения (заявление в свободной или по специально утвержденной форме); перечень документов, которые должны прилагаться к заявлению;

- процедура включения грантодающих организаций в перечни: установление критериев для включения в перечни, время рассмотрения обращений организаций компетентным органом, основания для отказа от включения в перечень, включая форму и сроки извещения об отказе, а также основания для исключения организации из перечней.

Что касается безвозмездной (технической) помощи (содействия), то, несмотря на утвержденный порядок регистрации проектов и программ помощи, здесь также существуют определенные проблемы.

В частности, для рассмотрения вопроса о выдаче удостоверения получатель технической помощи должен представить ряд документов:

заявление с указанием донора технической помощи, формы, объема, стоимости, целей поставки, получателя, и других параметров;

копию договора или иного документа, в соответствии с которыми осуществляется техническая помощь;

подтверждение государственного органа власти страны - донора, международной организации - донора или их представительств в РФ;

копии учредительного документа и свидетельства о государственной регистрации получателя технической помощи;

спецификация на поставку средств и товаров;

а также обязательство органа местного самоуправления, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен получатель технической помощи, или соответствующего федерального органа исполнительной власти по контролю за ее целевым использованием в пределах срока службы.

Нам представляется избыточным представляемые обязательства органов власти по контролю за целевым использованием помощи.

Кроме того, согласно утвержденному порядку на этапе реализации проектов и программ технической помощи контроль за ее целевым использованием осуществляется заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с действующим законодательством. При этом установлено, что контроль на этом этапе должен проводиться также соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ с привлечением членов Комиссии, представителей Министерства экономического развития и торговли РФ и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с годовыми и ежеквартальными планами, утвержденными Комиссией, или по ее отдельным поручениям. Нам представляется, что обязательное участие органов исполнительной власти субъектов РФ в контроле за целевым использованием технической или гуманитарной помощи (содействия) ее получателем, является излишним регулированием. Полагаем, что для государственного контроля достаточно полномочий налоговых, таможенных органов и Комиссии по вопросам международной гуманитарной и технической помощи при Правительстве Российской Федерации.
^

Гражданский (общественный) контроль


Зачастую принимаемые органами власти решения содержат погрешности в своем содержании и методах подхода к регулированию проблем, для решения которых они принимаются. В государственных органах часто отсутствуют узкие специалисты в каждой конкретной области, подлежащей государственному регулированию. Этот пробел можно восполнить путем взаимодействия органов государственной власти с общественными объединениями и некоммерческими организациями, действующими в проблемных областях и объединяющими требуемые категории специалистов. Такая взаимосвязь позволит государственным органам принимать более взвешенные и обоснованные решения, в которых можно учесть опыт и мнения не только отдельных специалистов, но и практических работников, а также мнения определенных слоев населения, связанных трудовой деятельностью или иными обстоятельствами с регулируемыми государственными органами вопросами. Это важно и потому, что подобное сотрудничество реально предоставляет возможности широким слоям граждан реализовывать свои конституционные права, которыми гарантируются их участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Здесь роль представителя возлагается на общественные объединения и некоммерческие организации.

Участие общественных объединений и некоммерческих организаций в государственной деятельности способно содействовать государственным органам в принятии более качественных и обоснованных решений, а также оказывать помощь в выполнении ими государственных функций. Последнее, в частности, актуально на фоне задач, определенных в Программе социально-экономического развития на 2006-2008 годы, где приоритетными направлениями развития организаций гражданского общества признаны развитие механизмов независимой общественной экспертизы и государственно-общественных консультаций на ранних стадиях подготовки и принятия решений, в том числе путем:

проведения консультаций органов государственной власти и органов местного самоуправления с заинтересованной общественностью на ранней стадии подготовки и принятия решений;

проведения публичных слушаний по бюджетным и другим общественно значимым вопросам;

создания и поддержки общественных советов при органах исполнительной власти, органах местного самоуправления, имея в виду обеспечение транспарентного механизма формирования таких советов, включающего переговоры с сетевыми гражданскими организациями и коалициями гражданских организаций;

продвижения общественных интересов;

обеспечения прав человека при усилении мер безопасности, общественного контроля за местами предварительного заключения и пенитенциарными учреждениями.

В настоящее время общественный контроль присутствует в российском законодательстве на уровне упоминания, формального признания – без необходимой регламентации. Имеющиеся нормы нуждаются в дополнениях, уточнениях и систематизации.

Порядок осуществления общественного контроля определен только в избирательном законодательстве и в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» (ст. 68), и то не с достаточной полнотой. Специфика контроля общественных объединений за соблюдением прав и законных интересов граждан при оказании психиатрической помощи отражена также в Законе РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (ст. 46). Некоторыми законами общественный контроль гарантируется, но не регламентируется (федеральные законы «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О животном мире»). В ряде Федеральных законов (например, «О радиационной безопасности населения», «Об отходах производства и потребления») упоминание общественного контроля остается декларативным, поскольку ими установлено, что общественный контроль в соответствующих областях осуществляют граждане или общественные объединения «в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации». Аналогичное положение в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» отсылает к законодательству об общественных объединениях. Но в Федеральном законе «Об общественных объединениях» отсутствует даже упоминание об общественном контроле.

Важно подчеркнуть, что в действующем законодательстве закреплен общественный контроль не только в отдельных сферах, но и деятельности государственного аппарата в целом. Однако, провозглашая одним из основных принципов государственной службы ее открытость и доступность общественному контролю, Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» не раскрывает механизмов такого контроля.

Наконец, одной из основных целей, поставленных перед Общественной палатой Российской Федерации соответствующим Федеральным законом, провозглашается осуществление общественного контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. И в данном случае эта общая задача Палаты не воплощена в конкретных нормах закона.

Также следует учитывать, что 16 сентября 2003 года Государственной Думой принят в первом чтении проект федерального закона № 11807-3 «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности», который в настоящее время подготовлен ко второму чтению с учетом поправок Президента РФ и Правительства РФ. Принятие такого закона может стать первым серьезным шагом в институциональном развитии гражданского контроля.

Представляется, что для построения в России системы действенного гражданского контроля необходимы ряд законодательных решений: дополнение Федерального закона «Об общественных объединениях» понятием общественного контроля и его основным содержанием; дополнение Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» нормами, раскрывающими осуществление Палатой общественного контроля; дополнение Федерального закона «О некоммерческих организациях» правами НКО на осуществление общественного контроля; а также дополнения в Кодекс РФ об административных правонарушениях – в части ответственности за невыполнение возложенных законодательством обязанностей.


1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   37

Похожие:

Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 icon125009,  г. Москва, Малый Кисловский пер., д. 7, стр. 1 тел./факс (495) 202-22-24
Фонд "В защиту прав заключенных" обратился к Лукину, в прокуратуру и уфсин по Амурской области
Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconЗакрытое акционерное общество
Тел. (095) 771-35-03 Факс. (095) 771-35-04 Phone (095) 771-35-03 Fax. (095) 771-35-04
Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconТ. (846) 202-25-33, 202-25-22, 202-19-33 факс: 202-25-11

Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconОригинальное название: The marriage stone
Автор: Josephine Darcy, пер.: Queen of destruction, пер.: Renata, пер.: VelgaW, пер.: clarlie, пер.: Дв@рняжка
Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconРуководство программиста Москва. 2005 г. Зао «л-кард», 117105, г....

Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconДиалектика переходного периода из ниоткуда в никуда
Например, большая и пустотелая, во всю страницу, защищала от тех ребят, которые
Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconBudker Institute of Nuclear Physics Address: Lavrentyeva,11, Novosibirsk,...
Система синхронизации вырабатывает синхроимпульсы, формируя последовательность работы всех систем в течение цикла работы бустера....
Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconTira Nog, пер.: Candice, пер.: Gecata, пер.: Polumna, пер.: Raven, пер.: Перси
Их связывают с активным процессом роста ребенка, однако причины их возникновения могут быть иными
Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconМетодические рекомендации по написанию рефератов Москва
Мировой экономики и международной торговли ноу впо «Институт международных экономических связей» к э н. Богомоловой Ю. И. с использованием...
Институт Экономики Переходного Периода institute for the economy in transition 125993, Москва, Газетный пер.,5 Tel.(095)202-4782 iconНо «Информационное агентство армс-тасс» 125993, Россия, Москва, Тверской бульвар, д. 2, стр. 1

Вы можете разместить ссылку на наш сайт:
Школьные материалы


При копировании материала укажите ссылку © 2013
контакты
litcey.ru
Главная страница